Согласно российской Конституции и Закону от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" местные органы власти и самоуправления наделены полномочиями принимать нормативные документы. Руководствуясь законом, региональные законодатели выпускают акты, регулирующие уплату местных налогов, вопросы собственности, приватизации, поддержки предпринимательства, развития социальной сферы и т. д.

Разумеется, такие документы представляют значительный интерес для всех налогоплательщиков. Более того - налогоплательщики заинтересованы в том, чтобы узнавать о нормативных актах сразу после того, как они приняты. Потому что только в этом случае можно будет вовремя уплатить новый налог и избежать штрафов, своевременно воспользоваться налоговой льготой или таможенными послаблениями и т.д.

Однако по разным причинам доступ к региональным нормативным актам крайне затруднен. Возможно, что в какой-то мере проблему можно было бы решить изданием сборников по местному законодательству. Но печатные сборники не смогут обеспечить полноты правовой информации и оперативного доступа к ней. Ведь на подготовку и издание брошюры обычно уходит немало времени. В итоге руководитель, юрист или бухгалтер получит нужный документ, как минимум, через месяц. Маловероятно, чтобы такая скорость устроила тех, кому нужно принимать оперативные решения.

Как показывает и мировой опыт, и российская практика, наиболее удобным инструментом для работы с правовой информацией служат компьютерные справочные системы. Они предоставляют пользователю всю полноту информации, обеспечивая при этом оперативное получение нормативных документов и все возможности для удобной работы. Поэтому наиболее разумным решением проблемы правовой информатизации регионов является разработка правовых баз данных субъектов РФ.

Для того, чтобы сделать и вести базу данных по законодательству одного региона, ее создателю прежде всего необходимо решить следующие задачи:

• создать специальную технологию обработки информации (сюда входят принципы кодификации документов, юридические ссылки и комментарии, отслеживание изменений документов и т.д.);
• разработать программное обеспечение, предоставляющее возможности эффективного ввода, хранения, передачи нормативной информации и работы с ней;
• подготовить штат квалифицированных специалистов для ведения информационного банка (не менее 7-10 человек для одной базы) и обеспечить их необходимой техникой;
• организовать систему информационного обслуживания и сервисной поддержки пользователей.

По оценкам экспертов, проведение всех этих работ только в одном регионе РФ за счет бюджетных средств обойдется казне в сотни тыс. руб. в год. В масштабе же всей страны цифра составит десятки млн. руб. ежегодно.

Может быть, в сравнении с величиной всего федерального бюджета, эта сумма покажется не слишком впечатляющей. Но следует учесть, что работа по созданию и ведению региональных правовых баз целиком легла бы на плечи местных властей, а значит, велась бы за счет местных бюджетов. В это же самое время большинству регионов сейчас приходится решать неотложные социально-экономические проблемы. Поэтому дополнительная нагрузка на местный бюджет может оказаться просто непосильной.

Первый шаг к созданию региональных правовых баз данных Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск был сделан в 1993 г. Тогда АО "Консультант Плюс" - координационный центр Сети, для создания правовых баз данных передал своим партнерам - региональным центрам Сети Консультант Плюс программное обеспечение и технологию Консультант Плюс. Такой подход, когда базы данных создаются на местах, оказался наиболее оправданным. В самом деле, он позволил сократить возможные затраты более чем в 10 раз, обойтись без бюджетных инвестиций и в течение всего пяти лет создать и организовать регулярное обновление более 70 региональных правовых баз. Все системы Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск созданы региональными центрами Консультант Плюс в сотрудничестве с органами власти и органами местного самоуправления более 70 субъектов РФ.

Основа сотрудничества между органами власти и коммерческой организацией

Такое сотрудничество оказалось выгодно всем - самим властным структурам, налогоплательщикам и Сети Консультант Плюс. Налогоплательщики получили оперативный доступ к местным нормативным актам. Органы власти и ораганы местного самоуправления получили мощный инструмент для работы с правовой информацией.

В Сети Консультант Плюс за короткий срок было создано свыше 70 систем по региональному законодательству. В ходе сотрудничества региональные центры Сети и местные нормотворческие ведомства заключают договоры об информационном обмене. Согласно договорам, органы власти и органы местного самоуправления передают нормативную информацию в региональные центры Консультант Плюс. В некоторых регионах, например, в Архангельской, Тульской, Челябинской областях и Республике Башкортостан для ускорения этой работы приняты официальные распоряжения об обязательном включении всех открытых документов в системы Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск. В свою очередь, центры Консультант Плюс устанавливают в органах власти необходимое количество систем и производят их обслуживание.

В результате совместной работы региональные законодательные собрания, администрации и их подразделения были обеспечены правовыми базами данных, а предприятия и граждане получили возможность оперативного доступа к региональным нормативным документам.

Первые региональные выпуски Консультант Плюс по законодательству Москвы, Санкт-Петербурга, Калининграда и Рязани появились в 1994 г. В 1995 г. уже распространялись 30 систем, в 1996 - 54, в 1998 - 73 системы, а к концу 1999 г. выпущено в свет 75 систем.

Системы Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск. Немного статистики

В среднем в каждую из систем Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск входит от 1000 до 6000 документов (общим объемом от 2 до 20 Мб). Каждую неделю в одну такую систему поступает до 150 новых документов. По желанию пользователя, ему может быть установлена локальная или сетевая версия системы.

Всего к концу 1999 года по всей России было установлено более 52 000 систем Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск.

Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство - система по законодательству субъектов РФ

C декабря 1996 года на всей территории Российской Федерации распространяется справочная правовая система Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство, содержащая документы органов власти регионов РФ.

Процесс создания всех местных правовых баз находится под контролем АО "Консультант Плюс" - координационного центра Сети. Удалось организовать не только сбор и обмен информацией в рамках одного региона, но и наладить ее регулярное поступление из регионов в координационный центр, в котором установлены все выпущенные на местах региональные выпуски, и они регулярно пополняются.

С самого начала АО "Консультант Плюс" предъявляет жесткие требования к качеству баз данных: каждая из систем должна проходить обязательную сертификацию. При этом одним из непременных условий является обязательное соответствие электронных копий документов их официальным текстам. Для этого региональные центры Сети, ведущие свою систему Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск, обязаны хранить у себя все копии нормативных актов или их официальные публикации. Причем, чтобы система прошла сертификацию и АО "Консультант Плюс" разрешило ее распространение, региональный центр должен иметь у себя копии не менее чем 95% всех документов.

Единая технология создания региональных правовых баз данных и контроль над процессом их ведения позволили приступить к разработке сводной системы по законодательству регионов. С июня 1996 г. все системы Консультант Плюс:РегиональныйВыпуск были переведены на единый тематический рубрикатор и на единую программную версию Консультант Плюс. В ноябре 1996 г. была выпущена сводная система Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство, которая на конец 1999 года включала 75 субъектов РФ.

Сегодня система Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство является первой в России сводной базой данных по региональному законодательству и самым большим банком региональных нормативных документов. С декабря 1996 г. региональные центры Сети ведут поставку системы на всей территории Российской Федерации. Обновление информационного банка сводной системы у пользователей происходит каждые два месяца.

Перед разработкой системы Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство маркетинговые службы Сети Консультант Плюс провели исследование среди потенциальных пользователей. В результате выяснилось, что существуют две большие группы заинтересованных организаций:

• федеральный центр, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления;
• банки, холдинговые компании, консалтинговые и аудиторские фирмы, средства массовой информации и крупные российские и международные компании.

Федеральному центру система по законодательству регионов поможет следить за развитием местного законодательства, оперативно реагировать и влиять на процесс местного нормотворчества. Это очень важно, поскольку соответствие нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ считается основополагающим принципом российского федерализма и стержнем российской государственности. Региональные администрации и законодательные собрания с помощью системы смогут использовать опыт решения сходных законодательных проблем в других регионах России.

Банкам и компаниям, имеющим свои интересы более чем в одном регионе России, система Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство даст возможность учитывать в своей деятельности различия и особенности в местном налогообложении, регулировании предпринимательской деятельности, таможенном оформлении и т. д. В том числе использовать налоговые льготы, особенности проведения экспортно-импортных операций, вопросы регулирования предпринимательской деятельности сразу во многих регионах России.

Консультант Плюс:РегиональноеЗаконодательство является по сути распределенной базой данных между центром и регионами России.

Весь процесс ее создания (ввод новой и измененной информации в региональную базу, связь региональной базы с центральной посредством телекоммуникаций, актуализация центральной базы в кратчайшие сроки) стал возможен благодаря специфике программной технологии Консультант Плюс.

Основными отличиями этой технологии являются:

• динамическое обновление данных (минимизирует время актуализации и полностью синхронизирует состояние распределенной базы данных Центр - Регионы);
• оригинальный формат данных (обеспечивает компактное хранение и быстрый доступ к текстовой информации больших объемов).

Выделим два этапа создания сводной базы данных по региональному законодательству: ввод информации в базу данных в региональных центрах Сети и актуализация центральной базы.

Первый этап. Принципиальное значение имеет совмещение технологии динамического обновления и гипертекста. В отличие от стандартных образцов происходит не пересборка всего информационного массива, а только обновление измененных данных. Все ссылки разделены на прямые и обратные, причем обратные строятся автоматически в процессе ввода документов в информационный банк. При стремительном увеличении объемов информации (на сегодняшний день до 8000 документов в месяц) такой подход является наиболее эффективным.

Второй этап. Основным фактором на этом этапе является гарантированная полная идентичность между центральным и региональными информационными банками, причем более надежная, чем в традиционных распределенных базах, благодаря специально разработанному механизму репликации баз. Его отличие от обычно применяемых - двунаправленная связь: центральная база сообщает региональной о своем состоянии посредством запроса, после чего автоматически формируется ответ. После пополнения центральной базы происходит дополнительная автоматическая идентификация состояний обеих баз.

Выпущенная программа сводной системы на CD-ROM имеет те же функциональные возможности, что и все системы Консультант Плюс, а именно: гипертекст, возможность создавать, импортировать и экспортировать собственные папки документов и закладки и т.д. Предусмотрено три режима использования программы: на локальном CD-драйве, на сетевом CD-драйве, на локальном или сетевом жестком диске.

Предусматривается рост объемов и количества региональных выпусков, что приведет со временем к созданию систем, содержащих правовые документы всех 89 субъектов РФ.

Более подробную информацию об этой cистеме, а также ее демонстрационную версию можно получить в региональном информационном центре Сети Консультант Плюс.